1993年，《中華人民共和國教師法》正式頒布，自1994年起施行，迄今已有27年。20多年來，我國教育發(fā)展取得巨大成就，教師隊伍規(guī)模不斷擴大，專任教師總數(shù)由1993年的1097.89萬提高到2020年的1792.97萬。進入新時期，人民群眾對更好的教育有了更多期待，發(fā)展更加公平更高質(zhì)量的教育、落實“雙減”等，都對教師群體提出了更高要求。

　　日前，教育部公布《中華人民共和國教師法(修訂草案)(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，面向社會公開征求意見。如何理解修訂的重大意義?《征求意見稿》有哪些亮點?透露了怎樣的導向?記者與相關專家展開對話。

　　嘉賓

　　安雪慧 教育部教育發(fā)展研究中心研究員

　　申素平 中國人民大學教育學院副院長、教授

　　余雅風 北京師范大學教育學部教授

　　張惠虹 華東師范大學教育立法研究基地主任、副教授

　　嚴管厚愛，突出師德師風第一標準

　　記者：此次教師法修訂的背景是什么?如何理解修訂的重大意義?

　　申素平：現(xiàn)行教師法已頒布實施27年，為教育改革發(fā)展特別是教師隊伍建設提供了有力保障。但是，在當時背景下制定的法律，很多內(nèi)容已不能適應今天發(fā)展的需要，特別是新時代對教師隊伍建設也提出了新要求。2018年1月20日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，從六大方面指明了新時代教師隊伍建設的主要發(fā)力點。《征求意見稿》的許多內(nèi)容都較為全面地將黨中央有關教師隊伍建設的要求進行了落實。可以說，教師法的本次修訂是新時代教師隊伍建設的一次重大制度安排，對于保障教師合法權益、提高教師隊伍總體質(zhì)量、推動我國教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

　　安雪慧：1993年教師法頒布以來，我國教育發(fā)展和教師隊伍建設情況發(fā)生了很大變化，有些標準和要求已不太適應新時代教育改革發(fā)展，而有些標準和要求已在實踐中發(fā)生了變化，比如教師資格定期注冊制度、教師從業(yè)禁止制度等改革已突破了原有法律規(guī)定。同時，隨著教育事業(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展，我國教師隊伍建設也出現(xiàn)了一些新的困難和問題。例如，優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)，拓展教師職務晉升路徑等。《征求意見稿》從教師資格準入、過程管理、待遇獎懲和退出機制等方面，對現(xiàn)行教師法進行了全面修訂，既對培養(yǎng)教師、聘任教師提出了新要求，也對吸引和激勵優(yōu)秀人才進入教師隊伍提供了新的制度保障，導向高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍建設，提高立法引領性。

　　記者：《征求意見稿》有哪些亮點、導向尤其需要關注?

　　張惠虹：《征求意見稿》充分體現(xiàn)了黨和國家對教師隊伍的“嚴管厚愛”。這一點在立法目的、教師權利義務、法律責任等部分的修訂中體現(xiàn)得尤為突出。例如，在立法目的中專門增加了“規(guī)范教師職業(yè)行為”。一方面，把尊師重教放在首位，尊重和保護教師的基本權利、專業(yè)權利、民主管理與監(jiān)督的權利，將教師的政治地位、社會地位、職業(yè)地位以法律形式明確下來;另一方面，突出師德師風第一標準，將師德師風融入教師準入、評價、教育、培訓等各個環(huán)節(jié)，將黨和國家關于師德師風建設的要求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，運用法治思維和法治手段，強化對教師基本行為準則的監(jiān)督和管理，這也是以另一種方式來維護教師的職業(yè)形象、提振師道尊嚴。再如，《征求意見稿》對違反教師法的三類主體規(guī)定了相應的法律責任，亮出了法律的“鋼牙利齒”，讓教師法從“軟法”變成“硬法”。

　　余雅風：積極回應現(xiàn)實問題是《征求意見稿》的一大亮點。針對實踐中侮辱、誹謗、暴力傷害等侵害教師合法權益的行為，《征求意見稿》不但規(guī)定各級政府及其相關部門、學校要及時處理，依法追究責任，還明確規(guī)定了法律責任以及從重處理的情節(jié);針對各種違反師德行為，明確規(guī)定處理的方式，以及明確了利用職務便利謀取不正當利益或徇私舞弊、強制或誘導學生接受有償補課、與學生發(fā)生不正當性關系等的法律責任。這些規(guī)定對于吸引優(yōu)秀人才從教、建設高素質(zhì)教師隊伍具有重要作用。

　　明身份、提門檻，解答“何為教師”

　　記者：《征求意見稿》明確公辦中小學教師是國家公職人員，首次將其寫入法律草案。這對教師意味著什么?依據(jù)規(guī)范公職人員的相關法律規(guī)定，對教師進行管理，還有哪些需要明確細化的內(nèi)容?

　　余雅風：公立義務教育學校，是國家為實現(xiàn)國家教育權和保護公民受教育權的特定目的而設立的教育機構(gòu)。教師與國家公務人員一樣，代表國家履行基本的公共教育服務職能、具有公共性。將公立義務教育學校的教師定位為國家公職人員，符合教師職業(yè)的內(nèi)在要求。《征求意見稿》將公立高中教師也納入其中，體現(xiàn)了立法的適度超前性和科學性。

　　將公辦中小學教師定位為國家公職人員，意味著公辦中小學教師同時具有專業(yè)人員和公務人員的法律身份。因而，其不但享有作為專業(yè)人員的專業(yè)權利，例如教學權、科學研究權、懲戒權等，還享有作為公務人員履職而享有的職務保障性權利，例如福利待遇權、退休金獲得權等，同時既要履行作為專業(yè)人員的專業(yè)義務，還要履行作為國家公共教育職能人員所承擔的義務。

　　將公辦中小學教師作為國家公職人員進行管理，還有需要進一步明確細化的內(nèi)容。一是厘清教師法與公務員法的關系，特別是公務性的權利義務如何適用于公辦中小學教師。二是教師輪崗制等相關制度應予以體現(xiàn)。教師輪崗制建立的合法性基礎就是教師的公務人員法律身份，在明確公辦中小學教師國家公職人員身份的基礎上，應推進相關管理制度的法治化。

　　申素平：本次《征求意見稿》中明確了公辦中小學教師屬于國家公職人員的法律地位，有助于厘清教師享有權利和履行義務的邊界，從法律上解釋了“為什么公辦中小學教師不能有償補課”等諸多爭議性問題。

　　將公辦中小學教師界定為國家公職人員是“萬里長征”第一步。還需進一步明確公辦高等學校教師的法律地位是什么，教師隊伍中的國家公職人員同其他隊伍中的國家公職人員有什么區(qū)別，其退休津貼、住房安置等與當?shù)毓珓諉T相比有哪些異同等問題。此外，落實國家公職人員的法律規(guī)定還需要相應的配套行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章等。

　　記者：近年來，報考師范院校的學生人數(shù)持續(xù)增加，報考教師資格證人數(shù)也在持續(xù)增多。在此背景下，《征求意見稿》對各級各類教師學歷要求“提門檻”，背后有怎樣的考慮?其中，“取得中小學教師資格，應當具備高等學校師范專業(yè)本科或者其他相關專業(yè)本科畢業(yè)及其以上學歷，并獲得相應學位”是否與專科學校設有小學教育專業(yè)存在矛盾?

　　余雅風：首先，從法律上提高中小學教師入門資格是我國教育高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。教師資格制度的實施是伴隨著教育質(zhì)量問題而來的。德、美、日、英等國家都將本科畢業(yè)、獲得學士學位作為中小學教師資格的基本條件。當下，我國高等教育已實現(xiàn)大眾化，面向2035實現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標要求，提升中小學教師資格門檻對于全面提高基礎教育質(zhì)量十分必要，也符合立法的前瞻性特點。

　　從具體制度來看，該規(guī)定與專科學校設有小學教育專業(yè)確實存在矛盾，但這樣的矛盾應該可以解決。一方面，教育管理、專業(yè)設置要隨著法律的修定而調(diào)整，專科學校設小學教育專業(yè)的相關制度未來必將發(fā)生變化。另一方面，對于專科學校已經(jīng)招收的小學教育專業(yè)學生，立法應授權政府作出例外、保護性規(guī)定，切實保護其權益。

　　安雪慧：從目前各地中小學教師學歷合格率的實際情況和新時代高質(zhì)量教育體系建設目標來看，提高教師學歷要求，既有一定的實踐基礎，也是一個發(fā)展目標。已有專科學校設有的小學教育專業(yè)可根據(jù)新要求作出相應調(diào)整，部分轉(zhuǎn)向培養(yǎng)學前教育專業(yè)教師，部分提檔升級繼續(xù)培養(yǎng)小學教育專業(yè)教師。

　　明確權利和義務，回答“教師使命”

　　記者：與現(xiàn)行教師法相比，《征求意見稿》對教師的權利和義務進行了較多修訂，比如增加了繼承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、國家安全教育、環(huán)境保護教育、衛(wèi)生健康教育等方面基本義務，還專門設置了“特別義務”“特別權利”。為什么有這些改變?

　　申素平：原因有二。其一是對有關法律內(nèi)容進行細化與落實。例如，《征求意見稿》提出的教師應當繼承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進文化，與新修定的教育法相呼應。“將國家安全教育納入國民教育體系”“將環(huán)境保護知識納入學校教育內(nèi)容”與國家安全法、環(huán)境保護法相呼應。這些內(nèi)容落實到教育教學活動中，教師便成為當然的義務主體。其二，《征求意見稿》是修法者緊跟社會實際需求進行立法的一種體現(xiàn)。修法者圍繞教育教學實踐活動中出現(xiàn)的新情況，對其認為應當確立為教師義務的行為進行了列舉。

　　“特別義務”的履行主體為幼兒園和中小學教師，這一群體教師面對的學生多數(shù)都是未成年人。未成年人自我保護的能力和意識都比較差，需要教師予以相較于其他層次學生更為特別的注意與保護。而《征求意見稿》中規(guī)定的鼓勵高教、職教學校的教師進行理論與技術創(chuàng)新，一方面是在進一步落實憲法中公民有從事科學研究的自由等相關規(guī)定的內(nèi)容，另一方面則是在激勵相應的教師群體要把自身的研究與國家發(fā)展的歷史大勢、社會發(fā)展現(xiàn)實、國際科學技術前沿聯(lián)系起來，注重進行原創(chuàng)性研究，不斷攻克“卡脖子”理論與技術難題。

　　張惠虹：《征求意見稿》重構(gòu)了教師的權利義務體系。值得注意的是，《征求意見稿》明確提出的“教育懲戒權”是教師的基本權利，這為教師合法使用教育方式手段提供了法律依據(jù)和保障，讓教師能放心用好“懲戒”這把“戒尺”，在維護正常的教學秩序時有法可依，更好地履行教書育人的職責。

　　《征求意見稿》不僅設定了基本權利和基本義務，還設定了“特別權利”和“特別義務”。“特別權利”針對高等學校和職業(yè)學校教師，旨在鼓勵教師開展學術探索和科技創(chuàng)新，適當參與社會服務。“特別義務”是針對幼兒園和中小學教師，強化了其對未成年學生的保護救助義務和家校協(xié)同義務。未成年人保護法明確規(guī)定，學校、幼兒園應當根據(jù)需要，制定應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件和意外傷害的預案，配備相應設施并定期進行必要的演練。學校應當建立學生欺凌防控工作制度，對學生欺凌行為應當立即制止，應當建立預防性侵害、性騷擾未成年人工作制度。《未成年人學校保護規(guī)定》對校園欺凌設定了專項保護專章。保護學生并不僅僅屬于道德的范疇，更是教師的法定義務。對于大學生來說，很多人已經(jīng)不再屬于未成年人范疇。因此該“特別義務”的對象僅限于幼兒園和中小學教師，具有鮮明的導向和規(guī)范意義。

　　為教師幸福感、成就感、榮譽感“撐腰”

　　記者：《征求意見稿》首次提出保障教師的履職行為和工資待遇，還特別提出“維護教師依法執(zhí)教的職業(yè)權利，保障教師實施教育懲戒、制止學生違法違規(guī)行為、制止侵害學生合法權益行為的職權”“保障教師的人格尊嚴和人身權利”“保障教師潛心教書、靜心育人”等保障措施。如何理解這一新變化?

　　安雪慧：第一，《征求意見稿》明確提出“中小學、幼兒園教師的平均工資收入水平應當不低于或者高于當?shù)毓珓諉T的平均工資收入水平，并逐步提高”。這突破了現(xiàn)行教師法中的工資范疇，將所有工資收入納入比較內(nèi)容，從制度比較標準保障教師工資水平。第二，在工資收入水平的可持續(xù)提升上，要求各級人民政府應當落實教師正常晉級增薪制度，確保教師與其他公職人員工資收入同步增長。第三，《征求意見稿》明確“改善教師的工作條件和生活條件，保障教師的合法權益”。這意味著，教師的履職保障與工資待遇保障是同等重要的，這也與國內(nèi)外研究的論證相符。第四，規(guī)定“除特殊、緊急情況外，不得安排教師到與教育教學無關場所開展相關工作，不得安排教師從事學校以外的執(zhí)法、執(zhí)勤或者其他與教師職責無關的工作”。長期以來，很多教師都會因為各種非教學的任務分散精力，這一規(guī)定將有助于教師潛心教書、靜心育人。這些保障不僅能吸引優(yōu)秀人才進入教師隊伍，還要確保他們在教育教學過程中能夠“留得住”“教得好”。

　　申素平：在過去的實踐中，拖欠教師工資、教師依法依規(guī)懲戒學生卻被停職開除、家長學生辱罵教師等現(xiàn)象時有發(fā)生，這都說明了教師作為專業(yè)人員的人格權利、財產(chǎn)權利和職業(yè)權利沒有得到充分保障。《征求意見稿》新列舉了教師應當享有但過去未予以強有力保護的若干權利內(nèi)容，并要求各級人民政府、教育行政部門及有關部門、學校和其他教育機構(gòu)予以保障，真正地做到了法律為教師“撐腰”。

　　記者：《征求意見稿》提出，取消教師初級職務和中級職務的職稱競聘，主要通過“履職年限和相關要求”進行晉升。這一改變有怎樣的考量?

　　安雪慧：近年來，由于受職務結(jié)構(gòu)比例的限制，很多一線教師執(zhí)教多年卻很難晉升到中級職務。從教師專業(yè)發(fā)展角度來看，《征求意見稿》此次對晉升要求作出調(diào)整，無疑是提升教師職業(yè)地位、拓展教師發(fā)展通道的制度創(chuàng)新。這一舉措可避免年輕教師將大量時間和精力花費在發(fā)表論文、過度關注職務晉升上，讓他們優(yōu)化工作時間分配，確保他們安心于教學育人，熱衷于一線教學實踐。

　　余雅風：由于學生的成長是一個長期的發(fā)展過程，教師勞動顯效具有長期性，教育影響具有滯后性，這一現(xiàn)象在基礎教育階段更為明顯。基礎教育階段教師是否實施教師職務制度，在世界各國以及理論界均有爭議。《征求意見稿》規(guī)定幼兒園、中小學教師初級職務和中級職務不受崗位比例限制，根據(jù)教師履行職務的年限和要求，依照規(guī)定晉升。這初步體現(xiàn)了這一階段教師勞動的特點，有利于廣大教師減少攀比、安心從教，同時也有利于激勵教師致力于自身專業(yè)發(fā)展，并投身于學生發(fā)展、教育事業(yè)發(fā)展之中。

　　記者：在2019年全國兩會期間，全國人大代表、原山東省教育廳巡視員張志勇建議，盡快建立完善教師國家榮譽稱號和表彰獎勵體系。在《征求意見稿》中，首次公開提出“設立國家教師獎”。設置這一獎項將起到何種作用?

　　余雅風：“國家教師獎”是關于教師的最高榮譽，是基于對教師勞動以及其對國家、社會貢獻的肯定。世界教育發(fā)達國家都設立了國家教師獎，以對全體教師、全社會作出引導。《征求意見稿》提出設立國家教師獎，不但有利于激發(fā)教師的工作熱情，認識、體現(xiàn)教師的重要價值，還有利于激發(fā)學生的學習熱情，通過法治的途徑引導全社會尊重教師，真正提高教師的社會聲望和社會地位，我們希望這一規(guī)定能夠?qū)崿F(xiàn)。

　　安雪慧：設立“國家教師獎”是提升教師地位的一個重要體現(xiàn)，是激勵、鼓勵廣大教師安心從教、靜心從教的法律手段，以榮譽表彰制度的方式提升廣大教師的崗位幸福感、事業(yè)成就感和社會榮譽感。榮譽制度也充分體現(xiàn)了教師的崗位職責要求和社會行業(yè)特征，全社會都應當尊重教師，弘揚尊師重教的社會風尚，對教師高看一眼、厚愛三分。